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中国海关与邻国开展核安全联合演练的实践经验 |
| 发布者：江苏新万博体育-新万博官网地址,新万博平台网址,消防箱生产厂家 发布时间：2019-10-25 阅读：341次 |
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| 海关是国家安全的第一道防线，在维护国家安全方面起着十分重要的作用。近年来，中国海关高度重视核安全问题，不断加强与周边国家开展边境口岸核安全方面的国际合作，邀请合作国参加边境口岸核安全联合演练，派工作人员参加合作国举办的研讨会、培训班等活动。中国海关与某国海关建立了长期合作机制，每年举行两国海关防范
核及其他放射性物质非法贩运联合工作组年度会议，并且每年轮流组织核安全联合演练，邀请对方参与。中国海关在边境口岸核安全联合演练方面积累了丰富的经验，本文介绍了两国开展核安全双边合作的目的和意义，阐述了核安全联合演练的准备和实施工作，重点是制订和实施核安全联合演练的具体要求，介绍边境口岸核安全联合演练实践经验。 |
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海关是国家行使口岸出入境监督管理职权的行政部门［1］，是守卫国门安全的第一道防线，海关在维护国家安全方面有非常重要的作用。中国海关高度重视核安保工作，认真落实主体责任，履行法律赋予的职责，不断加强口岸核辐射监测工作 ［2］。近年来，中国海关持续加强与周边国家的口岸核安保国际合作，邀请合作国家参与中国海关口岸核辐射监测工作，派相关人员参与合作国家与口岸核辐射监测相关的研讨会、培训班、双边合作项目等活动。中国海关近年来持续加强与周边国家开展合作，双边开展口岸核安全联合演练，不仅锻炼了中国海关处置放射性货物的能力，加强了与国内其他职能部门的配合，而且起到了搭建平台、建立沟通、与邻国加强互信与理解、避免口岸贸易摩擦的作用。
1 开展核安全联合演练的目的和意义
1. 1 国内层面
开展核安全联合演练可以提升中国海关核辐射监测工作能力。海关依法对出入境人员携带的物品、货物及运输工具进行监管，中国海关在口岸开展核辐射监测工作，确保将核及其他放射性物质拦截在国门之外，同时，防止核及其他放射性物质从中国流入国际市场 ［3］。核安全问题是国际社会关注的重点，核材料一旦
落入恐怖分子手中，必然造成灾难性的影响。
在口岸开展核安全联合演练，以实战的方式锻炼海关处置放射性货物的能力，以练促训达到练兵的效果，是提高海关关员核辐射监测工作能力的有效手段。
开展核安全联合演练可以加强各职能部门之间处置辐射应急事件的协同配合。辐射应急事件的处置需要多个职能部门的协同配合，在出入境口岸，海关和国家移民管理局是主要的口岸管理部门；按照应急事件属地管理原则，地方政府负责协调属地资源，处置应急事件；生态环境部门、公安部门、应急管理部门等职能部门对辐射应急事件负有管理责任。在一定程度上，辐射应急事件的处置成效取决于各部门之间的协同配合效果 ［4］。对于海关，如何加强与口岸其他管理部门间的配合，在核安全联合演练中扮演什么角色，职权边界在哪里，作业环节如何衔接，都需要通过组织开展联合演练的方式不断探索和研究。
1. 2 国际层面
开展核安全联合演练可以建立双边合作平台，增进理解与互信。在通常情况下，当口岸发现放射性货物时，海关在确认货物放射性超标后采取的处置措施通常有两种，即扣留和退运。采取扣留措施后，随即进入国内处理流程，海关联系相关部门做进一步鉴定，确定事件性质后，海关移交生态环境部门或公安部门做进一步处理。采取退运措施后，货物退回起运地，海关做备案记录。对于口岸双边邻国，采取退运措施处置的货物，在退运过程中往往由于缺乏有效沟通造成不必要的麻烦，双方均拒绝接收放射性货物，造成货物在边境通道上滞留积压，若事态进一步升级，甚至引起双边贸易摩擦。在口岸开展双边邻国之间的核安全联合演练的过程中，双方各部门参与到演练中，共同处置辐射应急事件，建立了一个合作的平台，在演练中了解对方的处置流程，增进理解与互信，可以避免引起误会和摩擦。开展核安全联合演练可以营造双边磋商环境，统一执法标准。口岸双边邻国开展核安全联合演练，最终形成演练报告，以文本的形式记录演练的全过程，双方签字确认，从而表明双方互相认可辐射应急事件的处置方式。因此，举办核安全联合演练可以营造双边磋商环境，口岸双边邻国通过协商编制演练脚本，对放射性货物处置流程进行固化，规范放射性货物监管的操作，达成监管规则互认，统一执法标准。
2 核安全联合演练的前期准备
核安全联合演练的准备工作涉及物资、人员、部门配合、演练脚本编制等方面 ［5］，做好充分的准备工作，才能达到演练的既定目标。
2. 1 物资准备
物资准备方面，通常包括演练货物、演练设备、演练场地、演练车辆以及其他辅助物资。演练货物：演练货物应因地制宜，尽量采用属地资源，除口岸常见的天然放射性货物，依据演练的复杂程度，还应包含特殊核材料、放射源等 （见表 1）。特殊核材料，即制造核武器使用的高浓缩铀和高浓缩钚，这两种材料属于国家战略物资，在生产、运输、使用各个环节受到了严格管控。放射源是永久密封在容器中或者有严密包层并呈固态的放射性材料 ［6］。
目前，国内大量企事业单位应用放射源进行生产经营活动，国家对放射源实行全过程式管理，企事业单位属地生态环境部门对放射源的使用进行监管，起运地和目的地的公安部门对放射源的运输转移进行备案管理。海关在演练中如需使用放射源，根据 《中华人民共和国放射性污染防治法》 和 《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》 的要求，海关需向当地生态环境部门提出申请许可，联系具备放射源使用资质的企事业单位借用或租用放射源，由具备辐射工作岗位资质的人员操作。同时，报公安部门备案运输，由生态环境部门监督放射源的使用［6，7］。
演练设备：辐射需要借助专用的设备进行探测，海关在口岸开展核辐射监测工作，配备大量的固定式和便携式辐射探测设备 ［8］（见表2），可使用海关配发的专业设备开展核安全联合演练，并可通过海关总署调配全国海关辐射探测设备支援演练。演练场地：海关作业场所包括旅客进出境场所，邮递物品监管场所，大宗散货监管场所，集装箱货物监管场所等 ［9］，根据演练的具体规划，以海关实际监管场所作为演练场地，便于利用现有海关监管设施、设备布置演练场景，更加贴近实际。
演练车辆：可租用口岸运输车辆，调配海关专用监管车辆参与演练。
辅助物资：包括现场环境布置，广播解说系统，多媒体音视频设备，观演座席设备等。
2. 2 人员准备
参与演练的人员按照分工不同分为演练操作人员、演练指挥人员、旁白叙事人员、后勤保障人员4类。
演练操作人员：演练操作人员是演练的具体执行人员，演练的所有规定动作都由演练操作人员完成。通常情况下，演练操作人员在从事核辐射监测工作的海关关员中选拔，海关进行口岸核辐射监测工作，主要依靠口岸监管岗位关员，利用辐射探测设备，对通关货物进行核辐射监测，当发现货物存在放射性时，按照核辐射监测工作流程对货物进行处理，如图1所示。演练时，口岸监管岗位海关关员作为演练操作人员，按照演练脚本，根据海关核辐射监测工作规程的要求进行标准作业。
演练指挥人员：演练指挥人员负责整场演练的指挥工作，将整个演练流程执行完毕。通常情况下，演练指挥人员由各基层海关口岸监管岗位领导担任。
旁白叙事人员：旁白叙事人员的工作是将事件的背景内容，进展情况，各职能部门工作状态等信息通过旁白叙事的形式，利用广播系统告知观摩演练的观众、媒体等。因演练规模、经费、时间限制等原因，海关在开展核安全联合演练时，往往不能做到面面俱到，无法展现取样送检等细节作业流程，无法大而全地展现多部门配合的真实场景，更加无法等待漫长的实验分析结果，这些内容通常不是演练关注的重点，但却是演练流程的中间环节，因此，需要旁白叙事人员讲解补充这些内容。
后勤保障人员：后勤保障人员作为重要的演练保障力量，完成演练物资调配，演练场景布置，演练车辆调度，观演座席服务等工作。
2. 3 部门配合
辐射应急事件按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,可分为4个等级 ［10］。处置辐射应急事件时，需要多部门协同配合，按照事态升级的顺序，参与处置辐射应急事件的部门依次增多，相应地，按照演练规模的复杂程度，参与演练的职能机构依次增加。总体上可分为 3 个层次：口岸层面、地方层面、国家层面，如图2所示。
2. 3. 1 口岸层面
口岸层面，辐射应急事件危害程度最低，演练的规模最小，参与演练的部门仅限于口岸管理部门，包括中国海关、国家移民管理局、口岸管理单位等。在遇到辐射应急事件时，海关负责货物、人员携带物品、运输车辆的核辐射监测、现场处置、取样送检等工作；国家移民管理局负责控制现场、维护秩序、疏散人员等工作；口岸管理单位负责稳定口岸区域内正常生产秩序，为执法提供便利。因此，在口岸层面的演练中，海关、移民局、口岸管理单位相互协同配合，各司其职，在演练中扮演相应的角色，共同处置口岸辐射应急事件。
2. 3. 2 地方层面
地方层面，辐射应急事件危害程度中等，演练的规模扩大，参与演练的部门增多。当辐射应急事件不断升级，口岸管理部门无法控制事态的发展，需要由地方政府处置时，由地方政府应急管理办公室协调属地资源，加大处置力度 ［11］。参与演练的单位除口岸管理部门外还应包括省市级地方政府以及由省市级地方政府协调的省市级反恐部门、省市级公安部门、省市级生态环境部门、省市级应急管理部门、地方医疗卫生等部门。
2. 3. 3 国家层面
国家层面，辐射应急事件危害程度最高时，演练规模最大，参与演练的部门最多。除上述口岸管理部门、地方政府及其协调单位外，还应包括国家反恐办、公安部、生态环境部、应急管理部、军队等国家力量，以及与核材料衡算、核法证学、辐射防护等领域相关的科研机构（见表3）。
2. 4 演练脚本编制
首先需要明确的是，海关举办的核安全联合演练是国家突发公共事件总体应急预案在口岸的细化 ［12］，是海关根据具体作业场所编排的一系列应对方案。国家总体应急预案是国家为预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展的重要战略部署。口岸应急管理是国家总体应急预案中的一个节点，海关是这个节点上重要的一环，海关要在国家核应急预案中完善口岸处置能力，在职权范围内尽量做到全面、细化，为此海关应根据各个作业场所、放射性货物的不同编制不同的演练脚本［13］（见表4）。在演练脚本的具体编制中，需要综合考虑海关各个岗位的职责分工，以海关实际工作为依据，要紧贴工作实际，不能为了追求演练效果而任意发挥 ［14］。同时，要考虑与其他职能机构的职责分工，海关的管辖范围限定在口岸，在演练中，海关的角色是辐射应急事件的发现者，在事件处置中，主要完成发现线索、事态评估、快速搜集现场情报、控制海关作业现场、撤离海关作业现场人员、场所移交等工作。对于刑侦、安保、疾控、消防、核安保、公众防护等领域，专业的工作由专业力量完成，海关要注意职责边界，不可越权处置［15］。
3 核安全联合演练的实施
核安全联合演练的实施阶段，根据演练前期准备，按照编制的演练脚本，分阶段、分步骤、有计划地实施［16］，需要注意以下事项。
3. 1 放射性货物的管控
在演练的整个过程中，需要安排专人严格看管放射性货物，确保放射性货物不丢失、不遗漏，不对环境造成污染 ［17］，演练结束后及时回收，尤其是采用特殊核材料和放射源作为演练用的放射性货物，要特别注意使用和管理。
3. 2 演练操作人员的安全
演练操作人员要注意个人辐射安全，避免长时间接触放射性货物，在演练中穿戴必要的防护装备，佩戴个人辐射剂量监测设备，记录个人所受辐射剂量，严格按照作业规程操作。
3. 3 演练结束后的现场清理工作
核安全联合演练经过充分的前期准备，演练实施阶段按计划有序进行，在演练指挥人员宣布演练结束后，还需要完成重要的现场清理工作。如果在演练中对放射性货物进行了采样，样品应回收，并采取与放射性货物同样的方式进行处理。现场采样工具、演练操作人员穿戴用具以及与放射性货物接触的所有演练物资需进行放射性检测。演练方案中，应考虑发生放射性污染时的应对措施。当发生放射性污染时，应立即启动相应处置措施，并联系生态环境部门妥善处置，绝不能随意丢弃放射性污染物。
4 演练报告
演练报告是举办核安全联合演练的重要成果之一，是口岸双边国家各个参演部门对演练程序的认可，是口岸邻国双方海关开展口岸核辐射监测工作的参考依据，具有一定的示范效果。建议举办核安全联合演练的基层海关借助演练活动同各有关单位进行磋商交流，共同研究演练脚本，签署会谈纪要及演练报告，形成规范性文件，进一步规范各口岸海关核辐射监测工作。
5 中国海关与某国海关举办核安全联合演练简介
经过两国政府磋商，中国海关与某国海关建立了长效合作机制，每年召开海关核辐射联合工作组会议，双方签署会议纪要用于落实年度合作项目并规划下一年度的合作计划。自2015 年起，两国海关每年组织开展核安全联合演练，相互在本国口岸邀请对方海关参加核安全联合演练，如图3所示。中国海关在口岸核安全联合演练方面积累了丰富的经验，除与某国海关开展合作，正在与周边国家开展核安保相关的合作。目前，中国海关正在与另一国家海关就核安全联合演练开展合作。
6 总结
本文从开展核安全联合演练的目的意义、前期准备、演练实施、总结报告、经验分享等几个方面介绍中国海关开展核安全联合演练的情况。作为维护国际核安全的一种具体实践，本文可为其他国家提供关于两国之间边境口岸开展核安保双边合作的成功经验。总结如下：
（1） 开展核安全联合演练有助于加强本国海关核辐射监测工作能力，并进一步增进口岸双边邻国间的互信与理解，推进双方统一核安全执法标准。
（2） 开展核安全联合演练必须认真做好筹备工作，充分考虑演练中物资、人员、部门配合、演练脚本等要素，演练后做好收尾工作，确保演练的有序、安全、高效。
（3） 以演练为手段，积极推动演练报告的双方互认，定期开展联合演练活动，促成双方核安全执法标准的统一，落实演练成果。
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